提升人民陪审制度价值功能的路径探析

　　提升人民陪审制度价值功能的路径探析

　　作者：胡才

　　近年来，人民陪审制度在实际运行过程中，发挥了积极功能，取得了良好社会效果。但是，由于制度设计本身的缺陷以及在具体实施过程中的各种因素制约，人民陪审制度也面临着一些困境和矛盾，阻碍了价值目标的实现。因此，分析制约陪审功能发挥的制度障碍和现实制约，对人民陪审制度的价值功能准确定位，探讨如何进一步完善制度设置，改进运行方式，充分发挥其应有的价值功能，有着重要的现实意义。

　　一、约束陪审功能发挥的制度桎梏及现实表现

　　（一）人民陪审员的权力配置与民众化要求之间存在矛盾

　　全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》就人民陪审员参审时的审判权力配置进行了明确规定，人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。合议庭评议案件时，实行少数服从多少的原则。人民陪审员对案件的事实认定、法律适用独立行使表决权。这就要求人民陪审员不但要具有丰富的社会阅历，还要精通法学理论和法律规定。这明显与人民陪审员应有的广泛性和平民化相背。这种设置和规定，看似最大限度赋予了人民陪审员审判权，却在无形中为人民陪审员制度功能的有效发挥设置了羁绊，带来一系列问题。

　　1、在一定程度上造成“陪而不审”现象。人民陪审员虽然拥有和法官一样的审判权，但是，在法律知识的掌握，特别是法律适用方面，相对法官而言，人民陪审员则明显存在较大差距。人民陪审员的优势在于熟悉社情民意、了解风土人情，对于群众生活比较熟悉，易于群众接受，他们的特长在于调解和协调，而不是法律适用。因此，当在庭审过程中，涉及到非常专业的庭审程序以及法律专业问题，人民陪审员就显得底气不足。特别是一些文化程度低的人民陪审员，在心理上更依赖于法官，因此开庭时候不敢说话，合议案件的时候，更多地是附和法官的意见。

　　2、致使人民陪审员队伍的职业结构失衡。在人民陪审员选任过程中，大部分基层法院基于案件审理特别是适用法律的需要，对人民陪审员的文化程度要求较高，特别是对具有一定法律知识背景的人选比较青睐。这就导致实际操作中，党政机关和企事业单位人员占据了多数的比例。虽然在换届选任和增选过程中，很多法院意识到这一问题，并有针对性地采取了相应的措施，职业结构更加合理，但仍有待进一步优化。

　　3、在参审案件范围上存在局限性。从法官的立场角度来讲，由于法律适用专业性极强。即使是资深法官，面对一些重大疑难案件时，都感觉十分棘手，甚至在法律适用上，不同法官间也存在较大争议。因此，对于没有法律专业背景的人民陪审员，法官对其陪审能力往往不是特别信任。因此，虽然《决定》第二条第一款规定了社会影响较大的刑事、民事、行政案件由人民陪审员参审，然而，由于这类案件往往也属于重大疑难案件，法律关系相对复杂，法律适用难度大，因此，承办人从心理上一般不愿意让人民陪审员参审。

　　（二）法院和法官的现实诉求与人民陪审员制度设立的初衷之间存在差距

　　在司法实践中，对于法院和法官来说，大部分注重的只是人民陪审员参审有利于缓解审判力量不足方面。因此，在使用人民陪审员的过程中，不可避免地存在一些问题。

　　1、对人民陪审员权利缺乏应有的保障。如果在实践过程中，过分追求节约审判资源、缓解审判压力的实际作用，而对陪审制度的内在价值缺乏充分认知，则必将损害人民陪审员权利的保障。例如在庭审过程中，为了加快庭审节奏，审判长不与人民陪审员进行沟通和交流。有些人民陪审员参加完庭审后，却没有受邀参与合议，甚至有些人民陪审员连最终裁判结果都不知道。这些现象的存在，挫伤了人民陪审员陪审积极性，也背离了陪审制度的要求。

　　2、随机抽取原则难以严格落实到位。随机抽取人民陪审员参审，是保障人民陪审员充分发挥监督职能的重要保障。但是为了使用起来更加方便，各地法院普遍存在将人民陪审员固定到具体的业务庭的情况。固定到业务庭之后，法官与人民陪审员之间非常熟悉，客观上更有利于提高案件效率，因此法官也更乐于使用这部分人民陪审员。

　　3、针对人民陪审员的培训存在误区。人民陪审员的作用具体到案件的审理来讲，应当是以其现实的、民间的、感性的认识和观念，参与到审判活动，牵制和缓冲职业法官的理性思考，在制约与被制约中寻求平衡。然而，由于契合了解决审判力量不足的现实需要，法院在对人民陪审员培训的过程中，基本上都是法律业务方面的培训，实际上在努力将人民陪审员培养为职业法官。这样的结果，实际上背离了人民陪审制度的要求。

　　（三）陪审制度的监督功能与人民陪审员管理机构的身份存在冲突

　　在对人民陪审员的管理上，却是由作为被监督者的法院进行管理。而且，在赋予人民陪审员审判权力的同时，却没有与之对等的监督制约措施。这就在一定程度上影响了人民陪审员职能的实现。

　　1、人民陪审员的监督功能受到相当程度制约。人民陪审员的选任是由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行的，而对人民陪审员的管理，基本上都是法院政工部门和业务庭进行管理。在被监督者的管理之下，人民陪审员监督功能的发挥就大打折扣。这也是人民陪审员“陪而不审”、“陪而不议”的重要原因之一。

　　2、对人民陪审员本身的监督不到位。同样是拥有审判权，对法官的监督制约和责任追究机制已经非常完善，然而对人民陪审员履职行为的规制却非常少见。很多人民陪审员在被任命之初，参审积极性较高，但随着时间的推移，没有了新鲜感之后，参与陪审的次数就大大减少。

　　3、保障机制受到现有条件的制约。因受各地经济发展水平的制约，人民陪审员的补助不一定落实到位，在一定程度上挫伤了人民陪审员参审的积极性。有些法院虽然发放补助，但是补助数额较低，与当今社会经济发展程度不符。究其原因，是因为法院要想发放补助，只能从办公经费中列支，而办公经费本来就非常紧张，无法满足要求。有的法院虽然从地方财政申请到了专项经费，但拨付的办公经费总量并没有增加，只是另外写明了人民陪审员经费而已，实际上还是相当于从办公经费中分羹。

　　二、人民陪审员制度内在价值界定与考究

　　为了贯彻落实人民陪审员制度，就要对人民陪审员制度的司法价值进行准确定位，这样才不至于对制度进行误读，甚至走上违背立法本意的另一面。

　　（一）人民陪审员制度的司法价值和功能

　　主要体现在以下几个方面：

　　1、发扬司法民主。最初的陪审制度产生的直接动力，就是实现民主的需要。诚如托克维尔所言：“实行陪审制度，就可把人民本身，或至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是陪审制度把领导社会的权力置于人民或这一部分公民之手。” 人民当家作主是中国特色社会主义民主的本质和核心，具体到司法领域，主要体现为人民群众对司法权的参与，包括法律的制定、遵守、执行和适用等。人民陪审员来源于人民群众，作为人民群众的代表，在参与司法权的各个环节中，都是以在生活中形成的社会的观念和意见，来指导自己的行为，从而达到司法民主的目的。

　　2、促进司法公正。人民陪审员的参与，使得审判结果体现了社会民众自然的、朴素的愿望和要求，发挥了民间智慧的力量，实现了裁判过程的多视角审视，从而使得判决更为公允。人民陪审员参审，也是对法官权力的限制与制约，正是这种公开、包容的监督制约，使得法官在审判过程中更为谨慎，判决结果也更为理性和恰当。同时，在立法、司法等过程中，当个体的利益与国家和集体利益出现冲突时，最难以保障的是个体利益。人民陪审员作为社会的个体，以个人名义参与审判，能够起到一种平衡作用，避免对个人利益的漠视。另外，人民陪审员作为法院与社会的媒介和桥梁，其参与让司法程序更为公开，使得群众更能感知到这种程序正义。

　　3、树立司法权威。推动司法权威的树立，是人民陪审员制度促进司法民主和公正价值功能实现的基础上，带来的必然结果。特别是当事人申请人民陪审员参加的案件，体现了当事人个人权利取舍的意愿，让其在心理上感觉裁判结果的做出，充分考虑了他的个人利益，因此也更容易接受。

　　（二）在探究人民陪审员制度价值时需要注意的问题

　　从《决定》的立法本意来讲，保障司法民主和促进司法公正是人民陪审员制度的主要价值目标，因此，我们在司法实践中，贯彻落实人民陪审员制度，就要以此为价值目标，而不应该舍本求末。在人民陪审员制度的实际运行过程中，也确实在一定程度上缓解了审判压力，但这不能成为使用人民陪审员的主要价值追求。这是因为，要保障司法民主和司法公正的实现，势必会增加司法过程的中间环节和运行成本。如果过度追求司法效益，将极大影响到人民陪审员制度应有价值的实现。如实际操作中存在的专职人民陪审员、人民陪审员固定到庭、随机抽取落实不到位等现象，在方便操作、减少运行成本的同时，违背了制度设置的初衷，产生了一些新的问题，也影响了制度本身的实施。

　　三、进一步发挥陪审价值功能的制度建议与现实对策

　　为进一步完善人民陪审员制度，现就制度层面和实践操作等方面，提出如下意见和建议：

　　（一）契合人民陪审员自身优势的发挥和审判工作现实需求，对陪审权限进行合理配置

　　充分发挥人民陪审员的自身优势，陪审员对案件审理应当侧重于事实认定，对于比较专业的法律适用问题，应当侧重于由法官处理。这种配置并不是削弱人民陪审员的权力，而是为了让人民陪审员在自己熟悉的领域和知识层面内，其权力得到实实在在的发挥。这就需要在立法层面上予以完善，这是解决目前“陪而不审”现象的关键所在。同时，要进一步理顺人民陪审员参与领域，重点发挥人民陪审员的调解优势，而这种优势的发挥，不仅仅限于一审普通程序案件。这样既能突出陪审员平民化、群众化特征，又能充分发挥其作为普通人的感性认识和道德标准在案件中的作用。这是人民陪审员最为擅长和熟悉的领域，相较于专业的法律适用而言，人民陪审员的价值功能能够得以更充分的体现，避免走过场、充人数现象的发生。同时，应重视人民陪审员对法院工作认同和理解的宣传，提高司法权威，这是职业法官基于自身所处位置而无法替代的。

　　（二）基于对人民陪审员价值功能的合理认知，进一步优化人民陪审员选任方式

　　建议进一步扩充人民陪审员名额，达到现有法官数的若干倍，使更多的群众参与到司法工作之中，扩大司法民主化程度。加大司法行政机关在选任工作中的作用，注重选任工作的公开化程度。在具体的选任过程中，应进一步扩大人民陪审员的职业分布，注重年龄、学历等方面的均衡配置，严格限制人民陪审员连任的人数和比例，使人民陪审员真正代表社会各个层面。避免将人民陪审员精英化，注重实际作用，切实把素质较高、群众基础好、德高望重的人员吸收到人民陪审员队伍中。

　　（三）立足于人民陪审员职能的实际发挥，完善人民陪审员参审机制

　　加大对随机抽取方式的公开力度，置于社会的监督之下。在落实好随机抽取原则的同时，加大当事人申请陪审案件的适用率。建议在立案时，告知当事人申请人民陪审员参审的权利。借鉴当事人选择仲裁员的方式，由当事人选择人民陪审员。这样不仅克服了为应付陪审率考核和合议庭凑人数的形式化弊端，而且，也使当事人对陪审员更加信服，提高法院裁判的权威。同时，顺应参审方式的要求，因地制宜地对人民陪审员进行培训，防止走入误区。对人民陪审员的教育培训要有一定的针对性和灵活性，注重因地制宜，要将重点放在提高人民陪审员认定事实、分析证据、适用法律等方面的能力和水平方面。

　　（四）着眼于保障人民陪审员依法行使职权，进一步改进人民陪审员管理方式

　　对于人民陪审员的管理，应该由人大常委会或者司法行政机关来执行。就现有制度下的管理模式来讲，要加大司法行政机关在管理方面的作用。同时，加强人民陪审员管理部门和审判业务部门之间的沟通协调，细化管理权限，密切配合与合作。除了对人民陪审员的日常管理外，还应注意对人民陪审员进行有效的监督和约束。对人民陪审员的考核结果要及时向人大常委会和人民陪审员所在单位及本人反馈。要落实好经费保障机制，提高人民陪审员参审的积极性。法院自身要提高认识，为人民陪审员履行职权提供条件。另外，将使用人民陪审员的数量列入对法官进行考核的指标之内。同时，落实人民陪审员随机抽取机制，以适当的方式，将抽取过程向社会公开。